Heráclito é considerado um dos mais importantes filósofos pré-socráticos. Nasceu em Éfeso, por volta de 540 a.C. Tornou-se conhecido como o “pai da dialética”. É dele uma das mais importantes contribuições filosóficas do mundo antigo: “nada é permanente, exceto a mudança”. Utilizando o exemplo de um rio, Heráclito ilustrou sua teoria: ninguém se banha duas vezes no mesmo rio. Por meio desse exemplo, ele quis dizer que, no instante em que se entra em um rio, águas novas imediatamente substituirão aquelas nas quais a pessoa imergiu.

Entretanto, ainda assim, o próprio rio é sempre descrito como coisa fixa e imutável. Em razão da crise econômica que o Brasil atravessa, a escassez de recursos públicos torna-se mais intensa, exigindo soluções para seu melhor aproveitamento. Adverte o professor Delfim Netto que o orçamento federal, assim como todos os orçamentos no Brasil, tem caráter geológico. Ele assevera que, para estar no orçamento desse ano, basta que o gasto tenha figurado no orçamento do ano anterior, que por sua vez foi “carregado” do ano que o precedeu, por indução regressiva. Essa falta de flexibilidade do orçamento pode inibir a inovação e a criatividade.

O Orçamento Base Zero (OBZ) é uma ferramenta estratégica utilizada na elaboração do planejamento orçamentário para um determinado período a partir de uma base zerada, ou seja, sem levar em consideração as receitas, custos, despesas e investimentos de exercícios anteriores, a famosa “base histórica”. Empregando a experiência desenvolvida pela empresa Texas Instruments, o então governador do estado da Geórgia e posteriormente presidente dos EUA, Jimmy Carter, implantou, em 1973, a técnica do OBZ no setor público. Por meio desse conceito, não há “direito adquirido” no orçamento.

Diferentemente do orçamento tradicional (incremental), ao forçar as atividades a serem classificadas de acordo com a prioridade, o OBZ fornece uma base sistemática para a alocação de recursos, exigindo que cada atividade seja justificada a partir da análise custo-benefício. Cada despesa é tratada como uma nova iniciativa e, a cada ano, é necessário provar as necessidades de orçamento, competindo com outras prioridades e projetos. O OBZ amplia a visão estratégica dos gestores da organização. Além disso, auxilia na identificação de orçamentos inflados, elimina processos que não agregam valor, aumenta a motivação dos gestores ao oferecer maior autonomia e responsabilidade no processo decisório, aperfeiçoa a coordenação e a comunicação. A ênfase é na eficiência, não se preocupando com as classificações orçamentárias, mas com o porquê de se realizar cada despesa.

Um equívoco muito comum é a crença que o OBZ se aplica, exclusivamente, aos gastos e despesas.  Contrariamente, permite benefícios em qualquer etapa da gestão orçamentária. Todavia, como toda ferramenta estratégica, a necessidade de grande envolvimento dos gestores pode constituir-se em uma limitação. Ao reconstruir do zero, a cada ano, tende a tornar-se um processo oneroso, complexo e demorado, cujo sucesso, em alguns casos, é hipotético. Permanece, não obstante, o ensinamento de Heráclito, “tudo muda”. E o orçamento também deve mudar.

Andriei José Beber é professor doutor da IBE-FGV, especialista nas áreas de Finanças, Gestão e Governança.